RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS – A FIGURA DOS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E O ACOMPANHAMENTO DO CASO DO CONLESTE – RIO DE JANEIRO
Resumo
O presente trabalho está inserido em investigações mais abrangentes de diferentes experiências e propostas, em determinadas regiões e estados brasileiros, de formulações de políticas que visam suas transformações: social, econômica, política e cultural.
Assumindo uma abordagem que busca identificar tais propostas e atuações a partir da articulação de “baixo para cima” – ou seja, articulações que partem de uma escala local e visam configurar escalas regionais -, o escopo particular do presente trabalho são os consórcios intermunicipais.
O trabalho busca acompanhar um caso concreto de consorciamento público no Estado do Rio de Janeiro que problematiza a possibilidades de surgirem formulações de políticas públicas de caráter regional entre entes federativos de mesma escala (municipal), possibilitando, assim, uma reflexão acerca das relações horizontais entre esferas de governo (municipais) no federalismo brasileiro, enfatizando os processos e mecanismos de coordenação e cooperação intergovernamentais. Nesse sentido, com o intuito de viabilizar a interlocução da teoria com a prática, tomamos como exemplo concreto o Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento Sustentável do Leste Fluminense (CONLESTE) e o seu papel institucional frente às demandas políticas, sociais, econômicas, urbanas e regionais em seu território de atuação.
Para isso, buscamos investigar o funcionamento, as transformações e desafios que o CONLESTE enfrentou e ainda enfrenta desde a sua concepção até os seus dias atuais, norteando-nos em uma das suas principais finalidades (prevista em seu estatuto de criação): a elaboração de políticas e medidas de caráter voltadas para o desenvolvimento regional por meio da promoção da articulação intergovernamental da administração pública dos municípios consorciados.
Diante disso, percebemos a intrínseca necessidade de levantar os aspectos pertinentes à contextualização que culminou na criação do Consorcio Intermunicipal em questão. No final do ano de 2006, a estatal petrolífera brasileira – PETROBRAS – anunciou como uma das partes mais importantes na consolidação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) a implantação do Complexo Petroquímico do Estado do Rio de Janeiro (COMPERJ). O empreendimento envolveu um investimento inicial estimado em R$ 15 bilhões, tendo como seu principal objetivo refinar 150 mil barris diários de petróleo pesado proveniente da Bacia de Campos. O complexo, ainda em fase de obras, se encontra localizado no distrito de Porto das Caixas, no município de Itaboraí, nos limites com os municípios de Cachoeiras de Macacu e Guapimirim, em um terreno com uma área total de 45 quilômetros quadrados.
Após breve contextualização, adentraremos, de fato, na temática central do trabalho: a própria trajetória do consórcio intermunicipal CONLESTE e suas relações com o COMPERJ. Para isso, serão apresentados: (i) os municípios integrantes do consórcio; (ii) os instrumentos legais que o regulamentam; (iii) as finalidades institucionais positivadas em seu estatuto de criação; (iv) a capacidade de evolução dos municípios consorciados; (v) e o acompanhamento da composição partidária dos chefes dos poderes executivos. [1]
Como referência conceitual, empregaram-se noções e conceitos acerca de consórcio intermunicipal, desenvolvimento regional e federalismo. Foi recuperada a história da redemocratização do Brasil com Constituição Federal de 1988; da estratégia adotada pelo governo federal, a partir de 2003, que visa fortalecer o pacto federativo objetivando a repactuação dos entes federativos do país e, assim, aumentar a articulação das políticas públicas no âmbito das relações das diferentes esferas de governo, por meio de novos instrumentos de cooperação e coordenação intergovernamental.
As investigações em relação ao CONLESTE foram realizadas por meio de consultas associadas ao tema através de sites oficiais dos municípios consorciados, do Estado do Rio de Janeiro, do setor petroquímico e de outras fontes pertinentes e iniciamos um levantamento de informações os indicadores disponíveis nos relatórios socioeconômicos do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (TCE-RJ) e na Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC/IBGE).
Essa proposta de análise baseia-se na busca de dados que possam a vim indicar a capacidade de evolução que os municípios consorciados tiveram desde 2004, para que possamos ter uma linha de base referente há dois anos antes do anúncio do COMPERJ, a fim de observar como se comportavam os municípios num período tempo (recente) anterior ao estabelecimento do CONLESTE, até 2014 (ano que reflete os dados mais atualizados). Em síntese, a meta é analisar indicadores que demonstrem a capacidade dos municípios em lidar e, consequentemente evoluir (ou não), com os possíveis impactos diretos e indiretos que se desdobram no território nesses últimos dez anos.
O aprofundamento da estrutura administrativa do CONLESTE foi possível a partir de dados referentes ao total de funcionários ativos da administração direta dos municípios para os anos de 2002 e 2005. A escolha deste período de análise se fez no sentido de captar tendências na estruturação administrativa dos municípios no momento anterior ao COMPERJ. É possível que após o anúncio do empreendimento, de 2006 a 2014, os prefeitos da região tenham alterado as expectativas da ação pública de modo que isso tenha refletido na composição das administrações diretas municipais. Outra importante questão a ser observada refere-se o quantitativo de funcionários públicos com nível superior, podendo apontar para possíveis mudanças na organização administrativa da prefeitura (lado institucional).
Por último, em relação à caracterização dos municípios do CONLESTE e às mudanças e consequências da atuação deste ao nível local levantou a indagação, ainda de forma preliminar, a existência ou não de Lei de Parcelamento do Solo, de Lei de Zoneamento ou equivalente, de um Código de Obras, de Lei específica de Solo Criado, de Lei específica de Contribuição de Melhoria, Lei de Operação Urbana Consorciada, de Lei de Estudo de Impacto de Vizinhança; a ocorrência (ou não) de debates nos municípios, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual da lei de diretrizes orçamentárias - LDO e do orçamento anual – LOA e a utilização de instrumentos de política urbana previstos no Estatuto das cidades, a existência e atualização de Planos Diretores.
[1] Este último item se torna interessante de observar pelo fato do Estatuto de criação do CONLESTE prever que os integrantes da Assembleia Geral (Conselho Deliberativo do consórcio) são, necessariamente, constituídos pelos chefes dos poderes executivos de cada município consorciado.