Avaliação dos Impactos da Desoneração Tributária sobre as Receitas dos Municípios Mineiros de Pequeno Porte
Resumo
Com o objetivo de amenizar os impactos da crise financeira e recuperar a economia interna do Brasil, o Governo Federal passou adotar políticas econômicas estabilizadoras e realizou diversas desonerações tributárias no país. Ocorreu uma redução das alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), inicialmente com uma isenção total deste imposto no setor automotivo para veículos populares e em um segundo momento com uma alíquota zero para itens da construção civil e de outros setores da economia. Essa redução e isenção proporcionou a diminuição dos preços de automóveis, eletrodomésticos e móveis, fomentando o mercado interno.
Entretanto, tais medidas econômicas adotadas pelo governo federal tiveram grande repercussão nos governos subnacionais - estados e municípios. Dado o pacto federativo estabelecido pela Constituição Federal de 1988, as atribuições fiscais de arrecadação e gastos públicos foram distribuídas de forma que tornassem o sistema mais eficiente. Os gastos públicos, que se mostravam excessivamente centralizado, ganharam uma nova pauta no cenário nacional em prol de um pacto fiscal mais descentralizado, que os adequava às realidades de cada região do país, trazendo uma maior autonomia fiscal para os municípios. Observa-se que nesse processo histórico houve um distanciamento entre o ente nacional responsável pela arrecadação e aqueles responsáveis pelo gasto público, criando a necessidade de mecanismos de transferência que equilibrasse as contas na federação e amenizasse o que na literatura se denomina de brecha fiscal vertical.
Isto posto, levando-se em conta que o Fundo de Participação dos Municípios, composto, desde 2007, por 23,5% de todo IPI arrecadado pela União e também por 23,5% de todo Imposto de Renda (IR) arrecadado em território nacional, é a principal fonte de renda dos municípios de pequeno porte, procurou-se analisar as finanças públicas municipais. Segundo estudos realizados pela Associação Mineira dos Municípios (AMM) e pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), havia uma estimativa de que os municípios perderiam R$ 2,1 bilhões do Fundo de Participação de Municípios (FPM) em 2009, em decorrência da crise.
Neste sentido, são abordados os impactos da desoneração tributária ocorrida em 2009 sobre as receitas dos municípios mineiros de pequeno porte, a partir da análise dos períodos anterior, durante e posterior à crise financeira de 2009. Além do recorte temporal, foi realizado, a partir das faixas de distribuição do Fundo de Participação Municipal (FPM), um recorte populacional delimitando a análise para municípios de até 10.188 habitantes (“Faixa 1” e coeficiente 0,6), considerados aqui como de pequeno porte.
A análise inicial das receitas municipais para o recorte populacional e temporal selecionados, já permite a afirmação de que a desoneração tributária ocorrida não trouxe impactos negativos às receitas dos municípios de pequeno porte. Muito pelo contrário, observa-se nesse período que a taxa de crescimento de tais receitas apresentou resultados positivos.
Ao contrário das informações apresentadas pelas entidades representativas dos municípios observa-se, desde 2004, o crescimento da receita corrente líquida dos municípios de pequeno porte, mesmo com a redução do ritmo de repasses do FPM. É possível observar apenas uma queda de pequeno montante das receitas de transferências no período crítico da crise, entre 2008 e 2009, que ao que tudo indica, pode realmente ser explicada pela redução de valores da cota-parte recebida pelas transferências do Fundo de Participação Municipal.
No período pós-crise, 2010 a 2013, é observável que houve um menor ritmo de crescimento do FPM, o que foi compensado pelo aumento da arrecadação de ICMS e dos tributos municipais. O distanciamento entre o ritmo de crescimento da Receita Corrente e da cota-parte do FPM foi compensado pelo crescimento da arrecadação de ICMS, que decorreu do maior volume de vendas de bens e pelo aumento dos tributos municipais.
Analisados sob a ótica do emprego público, também é possível se notar os impactos da crise nos municípios de pequeno porte. Em 2008, ano que se apresenta como exceção para o período analisado, com a expectativa de agravamento da crise e com a impossibilidade de cumprimento dos limites legais impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei 101/2000), houve uma pequena redução do número de empregados. Porém, de 2004 a 2013 há um crescimento no número de empregados desse setor, decorrente da necessidade de atendimento de uma população crescente e cada vez mais exigente por melhores serviços públicos.
O setor privado dos municípios de pequeno porte não sofre afetação quanto ao seu número de empregados, em todo o período de análise apresenta-se em crescimento. Tal fato se explica, provavelmente, pela economia dos municípios de pequeno porte não ser baseada em atividades industriais, não sendo afetadas diretamente por situações de reajustes econômicos no país.
A riqueza local, medida pelo Valor Adicionado (VA), também aumentou no período selecionado para análise. O segmento de serviços contribuiu para o aumento do VA total e foi influenciado pelo crescimento do VA da administração pública. Tal fato pode ser explicado por dois fatores: o aumento da receita corrente municipal, a despeito do menor crescimento do FPM; e a ampliação das atividades públicas.
O primeiro fator encontra explicações já esclarecidas anteriormente e o segundo, provavelmente, pode ser decorrente do aumento do número de funcionários, dos valores de custeio da máquina pública e investimentos em infraestrutura para atender as necessidades crescentes da população e pode ser explicado pela Lei do Crescimento Incessante das Atividades Estatais, denominada Lei de Wagner.
Esclarecidas tais análises é possível concluir que houve um distanciamento do FPM das receitas correntes devido às desonerações ocorridas. Observou-se ainda um aumento do valor adicionado da administração pública, influenciado pelo VA dos serviços, o que reflete as demandas crescentes da população e consequentemente no crescimento do Estado. O emprego formal também apresentou um crescimento no número de empregados, apesar de um pequeno decréscimo no período de crise.
A despeito da crise e das considerações das organizações representativas dos municípios, não houve em termos reais os impactos negativos em decorrência da desoneração tributária realizada pelo governo federal e, por outro lado, acabou por contribuir para a busca de alternativas de receitas por parte dos municípios de pequeno porte.