CONSTRUÇÃO DA AGENDA DO LEGISLATIVO: Estudo comparado a partir da experiência do legislativo federal brasileiro nos governos FHC e Lula
Resumo
O presente estudo baseou-se na necessidade de investigar as relações institucionais entre poder executivo e legislativo e sua repercussão junto à administração pública, diante da crescente atividade legislativa do Executivo através das medidas provisórias. A Constituição de 1988 tem se estabelecido como instrumento de cidadania e de orientação à gestão pública em geral. Entretanto, o que se tem notado é justamente o desvirtuamento de certos dispositivos constitucionais através de condutas exacerbadas dos poderes constituídos, seja o executivo, o legislativo ou mesmo o judiciário. Um dos princípios basilares que tem sido comprometido com as práticas das relações institucionais é justamente a separação dos poderes e o checks and balances; sendo verificado, através do exercício de certas atividades por poderes que não deveriam exercê-las em sua essência.
Isso pode ser visto através da edição de medidas provisórias pelo Chefe do Executivo, que atua como legislador no lugar do parlamento, sob o pretexto da “relevância” e “urgência”. Desta forma, desde 1988 tem-se verificado o uso, ao que parece demasiado, das medidas provisórias (MP), tornando o legislativo um cumpridor da agenda pública do Executivo. Como afirma Ros (2008) uma vez promulgada a Constituição de 1988, o que se deu foi que esse instrumento emergencial, inicialmente destinado a situações próprias desse nome, passou a ser usado como instrumento de legislação ordinária.
Diante da crescente atividade do Poder Executivo em exercer sua função típica de administrar por medidas provisórias no governo brasileiro, busca-se responder a seguinte questão: Há algum controle da agenda política do legislativo pelo Executivo Federal?
Na presente pesquisa, foi feita uma análise do impacto da separação dos poderes e do checks and balances na administração Pública, onde foi verificado a relevância do pressuposto institucional das políticas públicas, comparando o fluxo das MPs com as leis ordinárias, bem como as leis complementares entre os governos de Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva.
Verificou-se, desta forma, qual o comparativo da produção Legislativa do Executivo e a produção Legislativa do Congresso Nacional. Visto que, foram analisados os requisitos de relevância e urgência estabelecidos no art. 62 da Constituição Federal de 1988, extraindo o quadro que efetivamente influencia em políticas públicas nacionais, analisando com isto, qual a relevância dessas medidas nessas políticas.
Essa investigação foi realizada no banco legislativo do Palácio do Planalto e do Congresso Nacional, disponibilizado na rede mundial de computadores e com acesso livre. A intenção constituiu-se em estabelecer um quadro da produção legislativa no país nos dois períodos governamentais.
A presente pesquisa também buscou empreender uma investigação de natureza bibliográfica, precedida do levantamento das publicações mais relevantes e que possuem relação direta ou indireta com a temática. Outra estratégia utilizada foi a pesquisa documental, através de consulta aos órgãos oficiais acerca de informações que não constem de modo sistematizado no meio acadêmico. Desenvolveu-se também um levantamento das medidas provisórias editadas entre 1994 e 2010, período que perpassa o governo Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva, analisando a tabela atual de edição das medidas provisórias.
Constatou-se, por tanto, que a outorga constitucional de atribuição ao Executivo do poder de legislar, por meio do fundamento da urgência, com efeito imediato e força de lei, para dar maior eficiência à implementação de políticas públicas é frequente. Contudo, verificou-se que muitos países com realidade próxima da brasileira não adotam essa solução ou a reconhecem em situações muito restritas.
Pôde-se evidenciar também que a alteração do regime constitucional das medidas provisórias brasileiras, após a aprovação da Emenda Constitucional nº 32/2001 - restringi a reedição de medidas provisórias -, não sanou o déficit de legitimidade que é essencial a todo mecanismo de antecipação legislativa e que o Executivo permanece dispondo de meios de direção política que lhe garantem negociação favorecida de sua agenda e a suas escolhas políticas em face do Parlamento.
Não se tratando de um posicionamento político ou partidário para conceber um estado democrático de direito, as prerrogativas do parlamento devem ser exercidas de forma plena, uma vez que, do contrário, em havendo inércia desse Poder, o Executivo não hesitará em utilizar o recurso da medida provisória, instrumento constitucional, mas causadora de grave anomalia na separação de poderes, quando usada em dissonância com os critérios estabelecidos na nossa Constituição. Entretanto, o Legislativo deve assumir sua prerrogativa legis